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叮当 2025-04-05 09:30:04 4梅堰重庆云阳云阳县

从这个角度看，如果有朝一日法院颁令要求一地方政府为贫困家庭的儿童提供真正免费的义务教育，这才是受教育权的真正司法化。

[20]许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福建：福建人民出版社，2005年，第372页。主张者认为，通过宪法的私法化可以促进宪法的司法化，是解决宪法虚置的一条可行的路径。

正是基于此，宪法司法适用说认为，出现上述现象主要的原因在于长期以来宪法并没有被作为法院裁判案件的直接法律依据，因此，解决这一问题的出路就在于法院在具体的案件中，特别是涉及基本权利条款的案件，应当适用宪法相关条款，并引以为依据，使宪法条款的效力能够在司法实践中得到运用，从而就可以真正解决宪法虚置的问题。周永坤：《论宪法基本权利的直接效力》，北京：《中国法学》，1997年第1期，第20页。参见张翔：《两种宪法案件：从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》，北京：《中国法学》，2008年第3期，第111页。在美国宪法中虽然也没有明文规定联邦法院拥有解释宪法的权力，但事实上形成了由普通法院主导的宪法适用制度。因此，要解决这一问题，正确的出路应当是切实落实宪法的相关规定，强化立法机关的立法功能和宪法监督功能。

他们认为，解释法律乃是法院的正当与特有的职责。[15]在我国宪法的理论中，宪法的私法化也并不是一个新的认识。目前我国预算审批面临的一个突出问题是政策研究和咨询机构离公共财政决策较远。

我国现行《预算法》规定人民代表大会代表或者人大常委会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询，但并未规定代表可以对有关事项进行辩论或举行听证。（三）完善预算审批实体权利内容，提高审查质量第一，赋予人大有限制的预算修正权。〔5〕法国宪法第39条规定：财政法案应首先送至国民议会进行审议。〔16〕[美]威尔逊：《国会政体》，商务印书馆1986年版，第164页。

因此，财政决策过程必须充分地反映和实现各阶层公众的利益要求，以维持社会各利益主体的动态均衡。日本宪法第86条也规定内阁编制每一财政年度的预算必须向国会提出，经其审议方能通过。

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并针对预算草案向人大常委会、预算委员会以及人大代表提出专业指导意见，为人大预算审批提供信息和技术支持。预算审批是预算草案转化为预算法律文件的必经之路，是公共财政实施的首要环节。财政部门根据意见对预算草案进行修改。正是基于此，有限政府成为宪政制度的核心理念。

为了确保预算草案完整全面地反映预算信息，便于代议机关审批监督，也便于社会公众全面了解政府的政策意图、监督政府的财政行为，建议将预算草案项目细化到项，有条件的要细化到目，如一些建设性事业支出等。〔13〕代议机构为了体现其代表的民意，必须对政府所履行的行政尤其是预算职能进行监督和控制来实现应有的责任。〕对审批的主体、对象、程序等规定还不完备，导致人大预算审查形式大于内容，财政民主、财政法定等原则难以充分贯彻，人大预算监督权难以有效行使。〔5〕英国议会要求财政大臣每年向议会提交全部财政收支一览表，供议会审批。

1882年英国议会正式确立预算制度，明确规定国会享有预算的审批核准权。预算办公室由拥有高学历的专家学者组成，为国会中与预算有关的专业委员会提供技术性、辅助性服务，对政府提交给国会的预算草案进行分析、评价。

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这也是目前各级人大主要依赖初审来加强人大预算监督的一个主要原因。提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。

〔20〕全国人大常委会1998年设立预算工作委员会，其职责主要是协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。就我国而言，预算审批权是人大预算监督权的核心权能，〔7〕是指人民代表大会作为国家权力机关受人民委托，依照宪法和法律的规定对政府编制的预算草案进行民主审查、评议和决议的权力。因此预算审批的过程实质上也是国家财产权和私人财产权之间的博弈过程。由于人民代表大会一年只召开一次，为了不影响本年度财政收支活动的正常开展，笔者建议授权同级人大常委会在预算草案被人代会否决之后，依法定程序对于预算编制部门修改后的预算草案进行审批。〔15〕没有限制的权力，必然导致对权力的滥用，从而败坏国家的能力。〔30〕目前我国广东、湖北、山西等很多地方立法已经对于预算草案修正案的提出和表决程序等进行了详细规定，可以在《预算法》修订时加以参考。

目前我国《预算法》正在修订过程中，2012年7月全国人大常委会法工委向社会公开《预算法》修正案（草案二次审议稿）。因此，未来我国《预算法》的进一步修订，应对我国的预算审批制度进行系统梳理和立法完善，以促进人大预算监督权的充分行使，进而在预算活动中真正实现立法权力与行政权力的制衡。

自2008年起上海市闵行区人大常委会组织财政预算初审听证会，并于2010年制订了《预算初审听证规则（草案）》，该草案规定在听证会结束后的10天内形成听证报告，作为人大常委会对财政预算初审的重要参考，并向社会公开，听证报告同听证笔录还将转给政府预算编制部门，作为修改预算草案的重要参考材料。预算审批是作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众通过其选举的代表组成的代议机关对预算案进行审查和决议，是反映社会公共需求和限制政府权力的关键环节。

预算听证可包括以下环节：由政府预算编制部门和财政部门对预算编制的目的、主要内容进行解释、说明。〔25〕但是代议机构的权力也要受到限制，洛克指出它对人民的生命和财产不是并且也不可能是绝对地专断的，他们的权力，在最大范围内以公众福利为限。

〔21〕闫海：《预算民主:预算审批权玲中心的构建》，《重庆社会科学》2007年第4期，第106页。德国规定议会审查部门预算时，每个部的部长都要到议会相应的专门委员会，对其部门预算草案作出说明，接受议员们的询问。笔者建议以预算法修改为契机，汲取发达国家预算审批制度精髓，从审批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度进行系统梳理和立法完善，以期推动我国的财政法治进程。预算审批是公共财政实施的首要环节，预算审批制度是保障公共性得以实现的现代预算基本制度。

要让它看得见,它就得有一个统一的、受监督的预算。研究表明,各国预算委员会的预算审查监督职能目前还存在扩大的趋势。

为加强议会预算审查权,国际通行的做法是在议会内设立预算专门委员会，具体承担预算审查工作。但在预算实践中，由于我国现行立法尤其是《预算法》对于预算审批主体、预算审批程序等预算审批制度的规定过于简单，缺乏可操作性，导致预算审批流于形式，人大对预算的监督难以有效行使。

而目前全国人大财经委仅有委员30余人，其本身承担了研究和审议国民经济、社会发展规划，草拟、审查经济方面的法律、法规，调研国民经济重大问题等大量繁重的工作，再加上预算审查时间较短，一般难以对预算草案进行深入细致的审查。〔29〕审批实体权力缺失，导致人大预算审查形式大于内容，一般只能整体通过政府预算。

〔26〕为避免代议机关滥用预算修正权，侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政事务，各国立法在赋予代议机关预算修正权的同时也往往对其行使予以一定制约。建议大力加强预算审查辅助队伍建设，充实完善现有的人大常委会预算工作委员会，进一步扩大预算工作委员会的编制，实行专业审查师制度。其中对于政府财政预算的审议、决定和监管又是国会最主要的财务权力和工作内容之一〔9〕《预算法》修正案草案二审稿第4条第1款新增规定：预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，确立了全口径的政府预算体系。

〔11〕但是这一《预算法》修正案草案对人大预算审批制度的规定操作性不强，并未真正解决预算审批主体审查能力不足、审批实体权利缺失以及预算信息资源不对称等问题，不能从根本上改变我国行政主体的预算权保持强势，立法主体的预算权虚化无力的现实。我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会, 其职责由财经委员会行使。

采用科学方法测算预算收支，提高预算的准确性外，首要的是在公共财政框架下细化预算项目分类，使预算草案具有可审查性。如果因部分内容不合理而否决整个预算草案，又会导致预算与实际财政收支活动相脱节，使得政府财政权得不到有效控制。

〔27〕代议机关一般尊重行政机关对预算草案的原初判断，审批的预算与行政机关的提案保持基本的同一性。预算法治完备国家的立法一般规定议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。

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